Opinión

Las nuevas restricciones a la exportación y la política agropecuaria

Desde los incentivos económicos hasta las pretensiones políticas, un combo que condiciona la exportación de productos agropecuarios. ¿Puede reaccionar el productor primario?
por Daniel Lema | 23 de abril de 2021 - 06:52
Las nuevas restricciones a la exportación y la política agropecuaria

Las nuevas regulaciones para los exportadores de carne, granos y lácteos se suman una panoplia creciente de intervenciones sobre la producción agropecuaria y agroindustrial. Desde la aplicación de cupos a la exportación, proliferación de registros, mayores controles fiscales, diferenciación discrecional de derechos de exportación, controles de precios y ventas administradas hasta intentos de expropiación de empresas. El objetivo de esta nota no es analizar las negativas consecuencias de estas acciones ya que son relativamente conocidas y abunda la evidencia al respecto. La cuestión que se trata es la motivación del gobierno, políticos y funcionarios para aplicar estas medidas.

Si bien los gobiernos pueden estar guiados por el bienestar general, las medidas efectivamente aplicadas se motivan en objetivos políticos y personales. Los gobiernos buscan mantener el poder, ganar elecciones, obtener rentas, maximizar su permanencia en el cargo y recursos para negociar con diversos sectores. Estos elementos deben considerarse para comprender la persistencia de muchas decisiones de política agropecuaria en Argentina. Y también para no caer en consideraciones voluntaristas, o ingenuas, que sugieran posibles soluciones basadas en una teórica y benevolente maximización del bienestar social.

La dinámica de intervención en los mercados agropecuarios sigue patrones relativamente sistemáticos desde hace años. Por el lado del gobierno, las necesidades fiscales y de divisas inducen a una creciente presión al aumento de los derechos de exportación. Al mismo tiempo, cuando los precios internacionales son altos esta presión se intensifica con el doble objetivo de incrementar la recaudación y reducir el precio local de los productos básicos. El sector rural primario de la Argentina, por su parte, está formado por miles de productores de gran heterogeneidad, lo que dificulta su coordinación y acción colectiva. Grupos con estas características tienen altos costos de transacción para ejercer presión política efectiva.

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Los nuevos controles a la exportación de carne, una señal que afecta la toma de decisiones de los productores.

Los nuevos controles a la exportación de carne, una señal que afecta la toma de decisiones de los productores.

Sin duda, todos los chacareros quieren menores impuestos y obtener un precio neto más alto para sus productos. Pero el precio recibido por cada uno no es un bien "privado" que puede apropiarse de manera exclusiva: todos se benefician por igual de una suba de precios ante una eventual reducción de impuestos. Entonces cada productor tiene incentivos para dejar que otros incurran en los costos de "lobby" y disfrutar los beneficios. Esto explica, en parte, por qué los productores primarios son poco activos en grupos de interés y su influencia es limitada para generar cambios relevantes de políticas.

Sin embargo, esto no implica que los productores no realicen acciones para contrarrestar los efectos de las distorsiones generadas por las políticas. Sucede que lo hacen de forma individual y descentralizada a través del mercado. En la actividad agropecuaria el mercado ofrece alternativas eficientes para eludir, al menos parcialmente, las consecuencias negativas de la acción del estado. Los productores, por ejemplo, cambian los cultivos y reasignan recursos de agricultura a ganadería dependiendo de los precios relativos. También modifican la intensidad y tipo de insumos utilizados, alteran el uso de capital y trabajo, cambian las tecnologías y las formas organizativas, así como el uso de su tiempo. La evidencia empírica muestra que la "elasticidad" de respuesta de los productores a los cambios de precios es muy importante. Por supuesto que esto no implica una situación ideal, sino que estas alternativas son un "segundo mejor" que se elige por las restricciones impuestas por la política. Todo esto tiene un enorme costo económico ya que deteriora el precio de los activos, principalmente la tierra, reduce la inversión y la producción e impacta negativamente en el desarrollo rural de amplias regiones del país.

El mercado es también una palestra importante de confrontación política. Por un lado, miles de productores que de manera descentralizada modifican el uso de recursos económicos y por otro el gobierno que, de manera reactiva, aplica políticas para tratar de contrarrestar estos comportamientos con el fin de cumplir sus objetivos. Así, la regulación del mercado de productos agropecuarios, en particular los exportables, se convierte un instrumento de control político clave para el ejercicio del poder. Las múltiples intervenciones del gobierno en el mercado generan recursos (y poder) que se utilizan para construir soporte político transfiriendo rentas hacia otros sectores o ventajas relativas dentro del mismo sector agroindustrial. Si bien, impuestos, regulaciones y cupos de exportación han sido los principales instrumentos de control, debe prestarse particular atención a la reciente tendencia a aplicar restricciones sobre la propiedad y la producción agropecuaria con argumentos ambientales y de preservación de recursos naturales, otorgando creciente poder discrecional a la autoridad política.

En síntesis, los incentivos económicos y políticos, así como la debilidad del sistema institucional para imponer frenos a los comportamientos predatorios por parte del estado inducen la búsqueda de rentas y determinan una dinámica de crecientes regulaciones sobre los mercados. Con este enfoque, el contexto actual de alta inflación, elevado gasto público, déficit fiscal y precios agrícolas en ascenso no deja mucho lugar a interpretaciones voluntaristas. El futuro próximo de las políticas seguramente implicará tensiones e importantes costos sobre la producción y productividad agropecuaria.

El autor es Director de la Maestría en Agronegocios de la UCEMA y Economista del Centro de Investigación en Economía y Prospectiva del INTA.

Las opiniones en esta columna son del autor y no necesariamente representan a las instituciones mencionadas